צור קשר

  • מאמרים דיון אזרחי מסחרי

  • 1

עא 5042/96 פנחס כהן נ' מינהל מקרקעי ישראל מחוז ירושלים

1 1 1 1 1 (0 Votes)

 

ערעור אזרחי  96 / 5042

פנחס כהן

נגד

מינהל מקרקעי ישראל, מחוז ירושלים

 

בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט לערעורים אזרחיים

[18.3.1999]

לפני השופטים ט' שטרסברג-כהן, י' אנגלרד, מ' אילן

המערער הוא דייר מוגן במבנה בירושלים שבבעלות רשות הפיתוח, אשר המשיב (להלן – המינהל) פועל מטעמה. המערער פנה למשרדי המינהל במחוז ירושלים (להלן – המחוז) וביקש לחכור את השטח שבחזית המבנה, כדי שיוכל להקים עליו מבני עזר סניטריים ומטבח, שישמשו את בית התה שהוא מפעיל במקום. במסגרת התכתבויות שניהלו הצדדים נשלחו למערער מכתבים ובהם פירוט שומת הנכס לצורך חכירתו, תוך שהובהר כי ביצוע העיסקה מותנה באישור הנהלת המינהל. לאחר שהודיע המערער למינהל על הסכמתו לשומה, פנה המינהל, בהתאם לנוהל הקיים ביחס לשטחים מן הסוג הנדון, אל עיריית ירושלים כרשות התכנון המקומית וביקש את עמדתה. עמדת העירייה הייתה כי מבחינה תכנונית אין אפשרות לבנייה במקום. הנהלת המינהל אימצה את עמדת העירייה ולפיכך הודיע המינהל למערער כי אינו יכול להיענות לבקשתו לחכור את השטח.

בית-המשפט העליון פסק:

א.    (1)   מערכת היחסים בין הפרט לבין רשות מינהלית, בהתקשרות לכריתת חוזה חכירה, נבחנת באספקלריה של שתי מערכות נורמטיביות: האחת, המשפט הפרטי – דיני החוזים – והשנייה, המשפט הציבורי. דין החוזים חל מחמת היות הפעולה המשפטית חוזה ואילו המשפט הציבורי חל מכוח מִיהותו הציבורית של הגוף המתקשר (750ג – ד).

        (2)   על כוונתם של הצדדים להסדיר את יחסיהם על-ידי קשר חוזי לבוא לידי ביטוי ומימוש בהצעה ובקיבול, שהם מרכיביו המהותיים של החוזה. יסוד גמירת-הדעת – הרצון המגובש וההחלטי להתקשר בחוזה – שנועד להגן על הסתמכותו של הזולת, בא לידי ביטוי בהשתקפות החיצונית של כוונת המציע ליצור קשר חוזי מחייב על-פי ההצעה שהציע. יסוד גמירת-הדעת נבחן באופן חיצוני-אובייקטיבי, אך זאת דרך עיניו של המתקשר הסביר באותן נסיבות (750ז – 751א).


        (3)   ההסתייגות המפורשת שכלל המינהל במכתבו למערער, ושלפיה כריתת חוזה עם המערער תיעשה רק אם יינתן אישור מצד הנהלת המינהל, מעידה על היעדר גמירת-דעתו של המינהל להתקשר בחוזה עם המערער קודם למתן אישור כאמור. בנוסף, המחוז עצמו אינו יכול לגבש את גמירת-הדעת הדרושה מבחינת המינהל לשם שכלול חוזה, שכן הוא אינו האורגן בעל סמכות ההחלטה בהיררכיה של המינהל, שבה, אישור העיסקה נעשה על-ידי הנהלת המינהל. מכאן, כי הסכמת המערער לתנאים האמורים במכתב שקיבל מהמינהל היא הסכמה בגדרו של משא ומתן טרום-חוזי ואין בה כדי לשכלל את החוזה (752א – ב, ד – ו).

        (4)   הדרישה לאישור הנהלת המינהל איננה בבחינת תנאי מתלה לקיומו של החוזה, שלטענת המערער נקשר בין הצדדים. חוזה על-תנאי הוא חוזה שנתקיימו לגביו כל הדרישות ליצירת חוזה. אישור הנהלת המינהל הוא בבחינת שלב בדרך לשכלול החוזה ולכריתתו ואינו בבחינת תנאי מתלה לקיומו של חוזה שהשתכלל ונוצר; בהתאם, היעדרו של אישור הנהלת המינהל הינו חֶסֶר ביצירת החוזה (752ז – 753ב).

ב.    (1)   טוב היה עושה המינהל אילו יידע את המערער כי השיקול התכנוני יבוא במניין שיקוליו לצורך אישור העיסקה, וכי עיריית ירושלים תחווה את דעתה בנדון. אולם, אי-ידיעתו של המערער בדבר קיומו של נוהל היוועצות בעירייה אינה מעלה ואינה מורידה לעניין קביעת הלגיטימיות של פנייה זו; אף הסכמתו של המערער לפנייה זו איננה נחוצה. די בציון הסייג כי העיסקה מותנית באישור המינהל, על-מנת שהנהלת המינהל תהא רשאית להפעיל את שיקול-דעתה, בין היתר, על-ידי היוועצות בגורמים רלוונטיים, בין שהם אורגן של הרשות המוסמכת עצמה ובין שהם חיצוניים לה. לפיכך, מן ההיבט החוזי של יחסי הצדדים אין פגם בהתייעצות של המינהל בעירייה (755ב – ה).

        (2)   רשות מינהלית רשאית, כעניין שבשיקול-דעתה – וכחלק מסמכויות העזר המצויות בידה, על-פי סעיף 17(א) לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981 – להיוועץ בגורמים שונים לצורך גיבוש שיקול-דעתה, בטרם תפעיל את סמכותה. האפשרות להיוועץ אף נגזרת מחובתה של הרשות להפעיל את סמכותה המינהלית בסבירות, על בסיס תשתית נתונים ראויה ולאחר שנשקלו השיקולים הענייניים. הכנת תשתית השיקולים הראויה עשויה לכלול גם קבלת מידע וחוות-דעת מרשויות מינהליות אחרות. את סמכותה להיוועץ יכולה הרשות לעגן בנוהל – קרי: הנחיה מינהלית, כדוגמת נוהל ההיוועצות בעיריית ירושלים הקיים במקרה דנן. לצורך קיומה של היוועצות כאמור, אין נדרש כי חובת היוועצות סטטוטורית תוטל על הרשות המינהלית בחוק (756ד – ז).

        (3)   כלל הוא שכל רשות מינהלית חייבת להפעיל את סמכותה על יסוד שיקולים ענייניים בלבד, וכלל הוא שהיא חייבת להפעיל את סמכותה כדי לשרת את מטרת החוק המסמיך, ושניים אלה – חד הם. גם ההיוועצות לצורך גיבוש שיקול-הדעת המינהלי תחומה בגדרם של השיקולים הענייניים הקשורים בהפעלת הסמכות העיקרית, שלשם הפעלתה נערכת ההיוועצות. בהיעדר התייחסות בחוק המסמיך באשר למיתחם השיקולים הענייניים להפעלת הסמכות המינהלית, יש להגדיר מיתחם זה לאור התכלית המונחת בבסיס סמכותו של המינהל להחכיר מקרקעין (757ב – ו).

        (4)   היוועצות המינהל בעירייה כרשות התכנון המקומית והתחשבותו בשיקול התכנוני שעליו חיוותה היא את דעתה יונקות את חיותן וחיוניותן מן המדיניות הקרקעית שהותוותה על-ידי הממשלה ואומצה על-ידי מועצת מקרקעי ישראל. על-פי המדיניות הקרקעית שעליה אמוּן המינהל, לא יוחכרו מקרקעין אלא לאחר השלמת תכנונם על-ידי רשויות התכנון והבנייה. יתרה מזאת: מקום שקיים תכנון, והחכרת המקרקעין אינה עולה עמו בקנה אחד – הרי שעל אחת כמה וכמה לא ניתן יהא להחכירם. הנחת אבן-נגף על-ידי המינהל, ביודעין, בפני רשויות התכנון והבנייה, בדרך של החכרת מקרקעין למטרה שאינה עולה בקנה אחד עם התכנון ועם הייעוד החלים על המקרקעין, אינה עולה בקנה אחד עם חובתו של המינהל – כנאמן הציבור על מקרקעי ישראל – לשקול ולהכין תשתית שיקולים ונתונים ענייניים (758ה – ו, 759ב – ג).

        (5)   טיבה של התייעצות הוא, כי הגוף המייעץ ישמיע את עמדתו, כאשר ההחלטה נותרת בסופו של יום בידי מי אשר המחוקק מסר לו את הסמכות להחליט, הלוא הוא המינהל. ואולם, משפנה המינהל לקבל את עמדת העירייה בנדון, עמדה שהיה רשאי לשוקלה במסגרת סמכותו להתחשב בשיקול התכנוני, הרי שרשאי היה לקבל החלטתו תוך אימוץ עמדת העירייה או בכל דרך אחרת (759ד – ה).

        (6)   שקילת השיקול התכנוני שעליו חיוותה העירייה את דעתה, באה במסגרת חובתו של המינהל לפעול בסבירות בטרם יוחלט על החכרת מקרקעין, וזאת חרף העובדה שאין הוא הרשות המוסמכת לענייני תכנון ובנייה. מן הראוי שבמקרים שבהם שיקולים שעליהם אמונות רשויות התכנון והבנייה עשויים להשליך על ניהול מקרקעי ישראל בידי המינהל, יובאו אלה במניין שיקוליו בטרם יפעיל האחרון את סמכותו. שהרי, ככלות הכול, האינטרס הציבורי וטובת הכלל הם המשמשים "עמוד האש" המדריך את פעולתן של הרשויות כולן (759ו – ז, 760ו).

ג.     (1)   המינהל, ככל מתקשר, חייב לנהוג במשא ומתן לקראת כריתתו של חוזה עם הפרט, בתום-לב ובדרך מקובלת. דרישת תום-הלב המוטלת על המינהל כרשות ציבורית מחמירה יותר מחובת תום-הלב הנדרשת מן הפרט. המידה המחמירה חלה בין שהרשות פועלת בתחום המשפט האזרחי, ובין שפועלת היא בתחום המשפט הציבורי (761ה).

        (2)   במקרה דנן, אמנם המינהל החליט לסגת מהמגעים להשלמת החוזה עם המערער בשלב מתקדם של ניהול המשא ומתן, אלא שהנסיגה באה בגדרה של האמירה המפורשת במכתבי המינהל כי העיסקה מותנית באישור הנהלת המינהל וכי כל האמור במכתב הוא בבחינת משא ומתן. הנסיגה באה בעטיו של השיקול התכנוני, שהינו שיקול ענייני ולגיטימי שאותו רשאי היה המינהל לשקול. אכן, ראוי היה שהמינהל יידע את המערער בתחילת הדרך ולא בשלב מאוחר, לאחר שפרטי העיסקה נדונו וסוכמו, כי ההיבט התכנוני יימנה עם שיקוליו וכי בדעתו להיוועץ בעירייה בנושא זה, אך אין התנהגות המינהל מגיעה כדי הפרת חובת תום-הלב (761ו – 762א).                                                   

חוקי יסוד שאוזכרו:

–               חוק-יסוד: מקרקעי ישראל, סעיף 1.


חקיקה ראשית שאוזכרה:

–          חוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973, סעיפים 2, 27(ב).

–          חוק הפרשנות, תשמ"א-1981, סעיף 17(א).

–          חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, סעיף 61.

–          חוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960, סעיפים 2(א), 3.

–          חוק רשות פיתוח (העברת נכסים), תש"י-1950, סעיפים 2(ב), 3(4).

פסקי-דין של בית-המשפט העליון שאוזכרו:

[1]        ע"א 15/87 מדינת ישראל נ' וייס, פ"ד מה(1) 342.

[2]        בג"ץ 731/86 מיקרו דף נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פ"ד מא(2) 449.

[3]        בג"ץ 311/60 מילר נ' שר התחבורה, פ"ד טו 1989.

[4]        ע"א 3601/96 בראשי נ' עיזבון המנוח זלמן בראשי ז"ל, פ"ד נב(2) 582.

[5]        ד"נ 13/67 "בחן", חברה לביטוח בע"מ, חיפה נ' רוזנצוויג, פ"ד כב(1) 569.

[6]        ע"א 65/88 אדרת שומרון בע"מ נ' הולינגסוורת ג.מ.ב.ה., פ"ד מד(3) 600.

[7]        ע"א 470/76 נג'ם נ' יעקוב, פ"ד לג(1) 169.

[8]        בג"ץ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5) 412.

[9]        בג"ץ 2013/91 עיריית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד מו(1) 271.

[10]     בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853.

[11]     בג"ץ 5688/92 ויכסלבאום נ' שר הביטחון, פ"ד מז(2) 812.

[12]     בג"ץ 5575/94 מהדרין בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מט(3) 133.

[13]     ע"א 585/68 וייראוך נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד כג(1) 491.

[14]     בג"ץ 219/81 שטרית נ' שר החקלאות, פ"ד לז(3) 481.

[15]     ע"א 516/87 מדינת ישראל נ' בלייכפלד, פ"ד מב(3) 244.

[16]     בג"ץ 294/75 בן חיים נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד ל(1) 412.

[17]     ע"פ 22/89 עזבה נ' מדינת ישראל, פ"ד מג(2) 592.

[18]     בג"ץ 497/81 רובינוביץ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה – מחוז המרכז, פ"ד לו(2) 210.

[19]     בג"ץ 4870/90 הסתדרות הרוקחים בישראל – ענף בתי המרקחת נ' שר הבריאות, פ"ד מה(4) 717.

[20]     בג"ץ 171/78 אשכר בע"מ נ' שר העבודה והרווחה החברתית, פ"ד לו(3) 141.

[21]     בג"ץ 1869/95 חברה להובלת דלק בע"מ נ' שר התחבורה, פ"ד מט(5) 559.

[22]     ע"א 1444/95 עיריית אילת נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מט(3) 749.


[23]     בג"ץ 2920/94אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה, עמותה רשומה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ(3) 441.

פסקי-דין של בתי-המשפט המחוזיים שאוזכרו:

[24]     ה"פ (ת"א) 433/96ילובסקי נ' נחלים (לא פורסם).

ספרים ישראליים שאוזכרו:

[25]     ד' ברק-ארז האחריות החוזית של רשויות המינהל (תשנ"א).

[26]     ג' שלו חוזי רשות בישראל (תשמ"ה).

[27]     ד' פרידמן, נ' כהן חוזים (כרך א, תשנ"א).

[28]     ג' שלו דיני חוזים(מהדורה 2, תשנ"ה).

[29]     י' זמיר הסמכות המינהלית  (כרך ב, תשנ"ו).

[30]     י' דותן הנחיות מינהליות(תשנ"ו).

[31]     ר' הר-זהב המשפט המינהלי הישראלי (תשנ"ז).

מאמרים ישראליים שאוזכרו:

[32]     ג' שלו "השתחררות המדינה מחוזה" ספר זוסמן (א' ברק ואח' עורכים, תשמ"ד) 159.

[33]     ש' רנר "דיני-חוזים – מגמות והערכה" משפטים כא (תשנ"א-תשנ"ב) 33.

[34]     ד' פרידמן "הערה למשמעות המושג 'חוזה  על תנאי' שבסעיף 27 לחוק החוזים" עיוני משפט ח (תשמ"א-תשמ"ב) 578.

[35]     י' זמיר "הסמכות המינהלית"משפט וממשל א (תשנ"ב-תשנ"ג) 81.

[36]     י' ויסמן "מקרקעי ישראל"ספר לנדוי (כרך ג, א' ברק, מ' מזוז עורכים, תשנ"ה) 1245.

שונות:

[37]     "הנחיות מינהליות" – הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 60.013 כרך ח (1.4.1986).

מקורות המשפט העברי שאוזכרו:

[א]           משנה, אבות, ב, ז.


ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בירושלים (השופט ע' חבש) מיום 30.5.1996 בת"א 868/94. הערעור נדחה.


צבי נח – בשם המערער;

מיקי חשין, סגנית בכירה לפרקליטת המדינה – בשם המשיב.

פסק-דין

השופטת ט' שטרסברג-כהן

העובדות

1.      המערער, מר פנחס כהן, מחזיק במבנה – ביסודו מערה – ששטחו 52 מ"ר, המהווה חלק מחלקה 26 בגוש 30032 שנמצא בהר-ציון שבירושלים. השטח מצוי בבעלות רשות הפיתוח, שהמשיב (להלן – המינהל) פועל מטעמה. המערער פלש למערה במהלך שנת 1972 ובשנת 1983 חתמה עמו עמידר, החברה הלאומית לשיכון עולים בע"מ – כנציגת המינהל – "חוזה שכירות – עסקים" לגבי המערה לשנה אחת. אין מחלוקת בין הצדדים שהמערער מחזיק במושכר כדייר מוגן.

בחלוף הזמן, פנה המערער למשרדי המינהל במחוז ירושלים (להלן – המחוז) וביקש לחכור את השטח המצוי בחזית המערה, כדי שיוכל להקים עליו מבני עזר סניטריים ומטבח, שישמשו את בית התה שאותו הוא מפעיל במקום. המערער נענה בשלילה, מן הטעם ש"להר-ציון לא קיים תכנון". הוא לא אמר נואש והמשיך ופנה למחוז, עד שזה היה נכון להיענות לפניותיו. במהלך המגעים נערכה שומה מטעם המחוז לשטח נושא הבקשה ונשלח למערער מכתב ובו פירוט שומת שווי הנכס לצורך חכירתו. המערער פנה למשרד המחוז והגיש ערעור על השומה שנקבעה, ובעקבותיו נשלח לו מכתב נוסף ובו פירוט שומה עדכנית ומתוקנת, נמוכה מן הראשונה.בשני המכתבים ציין המחוז כי עם קבלת תשובת המערער, תובא העיסקה לדיון ולאישור הנהלת משרד המחוז, ובמכתב השני צוין כי ביצוע העיסקה מותנה באישור הנהלת המינהל. אישור המערער לתנאי העיסקה התקבל במשרד המחוז שהנפיק "טופס סיכום עסקת הקצאה" – שהוא פֶּלֶט מחשב שלא נחתם – המפרט את פרטי העיסקה, כדלקמן: זהות המערער, פרטי הנכס ושטחו, רקע העיסקה ומטרתה, תנאי העיסקה ופרטים כספיים, הסכמת המערער למחיר המוצע ופרטים נוספים.

בשלב זה, נתבקש מנהל המחוז, על-ידי הנהלת המינהל, לבקש את עמדת עיריית ירושלים ביחס לעיסקה. מנהל המחוז פנה לעירייה וביקש את עמדתה מן הטעם


שהשטח מצוי במקום הרגיש במיוחד לכל הדתות. עמדתו של אגף תכנון העיר הייתה – בתמצית – כי השטח מיועד על-פי תכנית מיתאר מקומית (עמ9/) לשמש "שטח ציבורי פתוח"; מבחינה תכנונית אין אפשרות לבנייה במקום והדבר נוגד את כל מגמות הפיתוח. עמדה זו נמסרה למערער על-ידי מנהל המחוז שציין כי נוכח עמדה זו, אינו יכול להיענות לבקשת המערער ומשכך, מופסק הטיפול בעניינו.

2.      המערער פנה לבית-המשפט המחוזי בתביעה לפסק-דין הצהרתי המצהיר על תוקף ההסכם שנקשר לטענתו עם המינהל, לאכיפת ההסכם ולפיצויים עקב הפרתו ועקב ניהול משא ומתן שלא בתום-לב ובדרך מקובלת. תביעתו נדחתה ועל כך הערעור שלפנינו.

פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי

3.      בית-המשפט המחוזי (כבוד השופט ע' חבש) דחה את טענת המערער שלפיה נקשר הסכם חכירה בינו ובין המינהל, שעל-פיו התחייב המינהל להחכיר למערער את השטח המצוי בחזית המערה. בית-המשפט קבע, כי המגעים בין הצדדים לא השתכללו כדי "הצעה" מטעם המינהל, וממילא, אין נפקות משפטית ל"קיבול" מטעם המערער. משכך, נשמטה הקרקע מתחת לעילות האכיפה והפיצויים שלהן טען המערער. בית-המשפט קיבל את טענת השיהוי בהגשת התביעה שהעלה המינהל וקבע כי מטעם זה דין התביעה לפיצויים להידחות. גם הטענה שלפיה ניהל המינהל משא ומתן שלא בתום-לב ובדרך מקובלת נדחתה על-ידי בית-המשפט.

מגעים ליישוב הסכסוך שהתנהלו בין הצדדים, לפי הצעת בית-המשפט, לא נשאו פרי.

הטענות בערעור

4.      המחלוקת סבה בעיקרה סביב השאלה אם הבשיל בין הצדדים חוזה להחכרת השטח הנמצא בחזית המערה, שאלה שלה השיב בית-המשפט בשלילה. המערער מבקש לקעקע קביעה זו וטוען כי המגעים וחליפת המכתבים בינו ובין המינהל הבשילו הסכם להחכרת השטח נושא התביעה. ומשכך, זכאי הוא לאכיפתו. לטענתו, גובשה "הצעה" מטעם המינהל המעידה על גמירת-דעתו להתקשר עמו בחוזה והצעה זו קוּבלה על-ידיו. המערער מוסיף וטוען כי הסייג שצוין במכתב השני, שלפיו "כל האמור לעיל הינו בגדר מו"מ וביצוע העסקה מותנה באישור הנהלת מינהל מקרקעי ישראל", הינו הוספת תנאי באופן חד-צדדי, חרף העובדה שהוא קיבל את הצעתו של המינהל, כביטויה במכתב הראשון. המערער טוען כי המשא ומתן נוהל על-ידי המינהל שלא


בתום-לב ובדרך מקובלת, ולפיכך זכאי הוא לפיצויים, וכמו כן, לא היה זה מן הדין לדחות את תביעתו לפיצויים בכלל ומחמת שיהוי בהגשתה בפרט.

המינהל טוען מנגד, כי לא השתכלל חוזה בין הצדדים, שכן טרם התגבשה גמירת-דעתו, ולראיה, הוּסף הסייג האומר כי ביצוע העיסקה יובא לאישור הנהלת המינהל, וכן עולה מהמסמכים כי המגעים בין הצדדים היו בבחינת משא ומתן בלבד. המינהל אף דוחה את הטענה, כי המשא ומתן מטעמו נוהל בחוסר תום-לב ושלא בדרך מקובלת.

נפנה עתה לדון בטענות הצדדים כסדרן.

דיון

5.      ענייננו בהתקשרות לכריתת חוזה חכירה בין פרט לבין רשות מינהלית. מערכת יחסים זו נבחנת באספקלריה של שתי מערכות נורמטיביות: האחת, המשפט הפרטי – דיני החוזים – והשנייה, המשפט הציבורי (ראו ד' ברק-ארז האחריות החוזית של רשויות המינהל [25], בעמ' 33-35, 56-57). תחולתם של כללים אלו על פועלו של מינהל מקרקעי ישראל זכתה לביטוי מפורש (ראו ע"א 15/87מדינת ישראל נ' וייס [1], בעמ' 348). דין החוזים חל מחמת היות הפעולה המשפטית חוזה ואילו המשפט הציבורי חל מכוח מִיהותו הציבורית של הגוף המתקשר (ראו: ג' שלו חוזי רשות בישראל [26], בעמ' 45-46 וכן בג"ץ 731/86מיקרו דף נ' חברת החשמל לישראל בע"מ [2], בעמ' 461). באשר לחוזים שבהם אחד הצדדים המתקשרים הוא רשות ציבורית, הכירה הפסיקה בחריגים המסייגים את תחולת דין החוזים הכללי – כגון "הילכת ההשתחררות" – לאור שיקולים הלקוחים מתחום המשפט הציבורי (ראו למשל: בג"ץ 311/60מילר נ' שר התחבורה [3], בעמ' 2007 וכן ג' שלו "השתחררות המדינה מחוזה" [32]). באספקלריה כפולה זו ייבחן ענייננו; תחילה ייבחנו המגעים שהתקיימו בין הצדדים מן ההיבט החוזי. 

ההיבט החוזי

6.      אין חולק כי בענייננו נוהל בין המערער למחוז משא ומתן להחכרת השטח על-ידי המינהל וכי בהתכתבות שביניהם מתקיימת דרישת המסוימות הדרושה לכריתת חוזה. כמו כן ברור, כי הייתה לצדדים כוונה להסדיר את יחסיהם באופן משפטי. כוונה כאמור עולה מן המגעים השונים שהצדדים קיימו ומן המסמכים שהחליפו ביניהם, שתכליתם מעידה על כוונתם של הצדדים להסדיר את יחסיהם על-ידי קשר חוזי. אלא, שלא די בכל אלה כדי לשכלל חוזה. על הכוונה לבוא לידי ביטוי ומימוש בהצעה ובקיבול, שהם מרכיביו המהותיים של החוזה. יסוד גמירת-הדעת – הרצון המגובש וההחלטי להתקשר בחוזה – שנועד להגן על הסתמכותו של הזולת, בא לידי ביטוי


בהשתקפות החיצונית של כוונת המציע ליצור קשר חוזי מחייב על-פי ההצעה שהציע (ראו ש' רנר "דיני-חוזים – מגמות והערכה"[33], בעמ' 44). יסוד גמירת-הדעת נבחן באופן חיצוני-אובייקטיבי, אך זאת דרך עיניו של המתקשר הסביר באותן נסיבות (ראו ע"א 3601/96בראשי נ' עיזבון המנוח זלמן בראשי ז"ל [4], בעמ' 595). יש לבחון אם אמנם נתקיים מפגש רצונות ואם אמנם נקשר קשר חוזי בין הצדדים, או שמא היו המגעים ביניהם בבחינת משא ומתן בלבד, וזאת במיוחד לאור היות העיסקה מותנית באישור הנהלת המינהל (ראו ד' פרידמן, נ' כהן חוזים (כרך א) [27], בעמ' 146-147). לפיכך, יש לבחון כמכלול את חליפת המכתבים והמגעים שהיו בין הצדדים ולקבוע אם לאורם השתכלל חוזה חכירה.

חליפת המכתבים

7.      ראשיתה של חליפת המסמכים, במכתב שנשלח למערער ביום 17.8.1986 ובו זיהוי הנכס ומיקומו, פירוט שומת שווי הנכס ופירוט הסכום לתשלום (להלן–המכתב הראשון). במכתב זה צוין מפורשות, כי:

"העיסקה תובא לאישור הנהלת משרדנו בתנאי שתחתום על התחייבות למתן זכות מעבר בחלקה ולאחר שתאשר הסכומים".  

מן המכתב עולה מפורשות, כי משיסכים המערער לתנאים האמורים בו – קרי: מתן זכות מעבר בחלקה ואישור סכום השומה שפורט – "העיסקה תובא לאישור הנהלת משרדנו..." (ההדגשה שלי – ט' ש' כ'). בנסיבות אלה, ברור, כי המחוז אינו מתכוון לכרות חוזה הקצאה מיד עם קבלת הסכמת המערער לתנאים האמורים במכתב, והדבר ייעשה אם – וכאשר – יינתן האישור. המערער לא קיבל את הצעת המינהל על השומה שפורטה בה וביקש לערוך שומה חדשה, וזו אכן נערכה. לפיכך, גם אילו ניתן היה לראות במכתב הראשון הצעה לכריתת חוזה – ואינני סבורה כן – הרי שהצעה זו לא קוּבלה על-ידי המערער.

8.      המערער ערער בפני משרדי המחוז על השומה שנקבעה. נערכה שומה חדשה – שנמצאה נמוכה מקודמתה – ובעקבותיה שלח המחוז ביום 2.11.1986 מכתב נוסף למערער ובו צוין מיקום הנכס, שוויו של הנכס על-פי השומה העדכנית ומחיר העיסקה (להלן – המכתב השני). בסופו של מכתב זה צוין מפורשות:

"נבקשך להודיענו תוך 14... אם ברצונך לבצע העסקה על הבסיס הנ"ל. עם קבלת תשובתך נביא העסקה לדיון בהנהלת משרדנו. כל האמור לעיל הינו


בגדר מו"מ וביצוע העסקה מותנה באישור הנהלת מינהל מקרקעי ישראל" (ההדגשה שלי – ט' ש' כ').

נוכח הסתייגות מפורשת זו, דומה שמכתב זה מעיד באופן ברור וחד-משמעי על היעדר גמירת-דעתו של המינהל להתקשר בחוזה עם המערער, כל עוד לא אושרה העיסקה על-ידי הנהלת המינהל. היעדרה של גמירת-הדעת במכתב האמור משתלבת עם העובדה כי המחוז עצמו אינו יכול לגבש את גמירת-הדעת הדרושה מבחינת המינהל לשם שכלול חוזה, שכן הוא אינו האורגן בעל סמכות ההחלטה בהיררכיה של המינהל, שבה, אישור העיסקה נעשה על-ידי הנהלת המינהל, דבר שפורש בבירור בשני המכתבים. הוספת הסייג במכתב השני, שלפיו "כל האמור לעיל הינו בגדר מו"מ...", מחזקת את עמדת המחוז כביטויה במכתבים ששלח, ושלפיה ביצוע העיסקה מותנה באישור הנהלת המינהל ורק עם מתן האישור ישתכלל חוזה. חלוקה זו מקורה בעובדה שהמינהל פועל במבנה ההיררכי שבו נמצאת הנהלת המינהל מעל למחוז. בעוד אשר המחוז מנהל את המשא ומתן, הנהלת המינהל היא האורגן המתאים בהיררכיה של המינהל המאשר את העיסקה ורק עם אישורה משתכלל חוזה. עולה מהאמור, כי לא ניתן לראות במכתב השני הצעה במובנו של סעיף 2 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973 (ראו ג' שלו דיני חוזים [28], בעמ' 105), ובהתאם, אין בהסכמת המערער לתנאים האמורים במכתב, כדי להבשיל חוזה חכירה עם המינהל.

הסכמת המערער לתנאים האמורים במכתבים שקיבל הינה, כפי שעולה מן המכתבים, שלב במשא ומתן לקראת חתימת חוזה חכירה, שישתכלל עם אישור העיסקה. אישור כזה, שהוא בבחינת "הכאה בפטיש" – כדברי מ"מ הנשיאהשופט זילברג בד"נ 13/67 "בחן", חברה לביטוח בע"מ, חיפה נ' רוזנצוויג [5], בעמ' 581 – המאשרת את גמירת-הדעת והשלמת מלאכת החוזה, לא ניתן על-ידי הנהלת המינהל (ראו ע"א 65/88אדרת שומרון בע"מ נ' הולינגסוורת ג.מ.ב.ה. [6], בעמ' 607). לפיכך, הסכמת המערער – שעליה הודיע למינהל – היא הסכמה בגדרו של משא ומתן טרום-חוזי, שניתן לאתר בו אִיים של הסכמה שיהוו את הבסיס להמשך ניהול המשא ומתן.

מה היא אפוא משמעות הדרישה לקבל את אישור הנהלת המינהל?

9.      הדרישה לאישור הנהלת המינהל איננה בבחינת תנאי מתלה לקיומו של החוזה, שלטענת המערער נקשר בין הצדדים. סעיף 27(ב) לחוק החוזים (חלק כללי), קובע, כי:


"חוזה שהיה טעון הסכמת אדם שלישי או רשיון על פי חיקוק, חזקה שקבלת ההסכמה או הרשיון הוא תנאי מתלה".

אולם, לא כך הוא המצב בענייננו, כאשר אין החוזה טעון הסכמת "צד שלישי" אלא טעון הוא אישור של האורגן הגבוה בהיררכיה של הגוף המתקשר. חוזה על-תנאי הוא חוזה שנתקיימו לגביו כל הדרישות ליצירת חוזה. אישור הנהלת המינהל הוא בבחינת שלב בדרך לשכלול החוזה ולכריתתו ואינו בבחינת תנאי מתלה לקיומו של חוזה שהשתכלל ונוצר. בהתאם, היעדרו של אישור הנהלת המינהל הינו חֶסֶר ביצירת החוזה. אומר המלומד ד' פרידמן, כי כאשר מתנהל משא ומתן בשם חברה על-ידי פקיד זוטר, וההתקשרות לא אושרה על-ידי האורגן המוסמך מטעם החברה – למשל, מנהל החברה – הרי שכלל לא נכרת חוזה, אף לא חוזה על-תנאי, וזאת, חרף העובדה כי נוהל משא ומתן מטעם החברה. וכלשונו:

"אין גם מקום לדבר על חוזה על תנאי, בטענה שחתימת המנהל מהווה, כביכול, 'הסכמת אדם שלישי' כאמור בסעיף 27(ב) לחוק החוזים. המנהל איננו אדם שלישי, אלא הוא הגוף שבאמצעותו מתחייבת החברה, ומכיוון שלא חתם – לא התחייבה" (ראו ד' פרידמן "הערה למשמעות המושג 'חוזה  על תנאי' שבסעיף 27 לחוק החוזים" [34], בעמ' 580).

יפה לענייננו גם פסק-הדין בע"א 470/76נג'ם נ' יעקוב [7], בו אמר מ"מ הנשיא (לימים הנשיא), השופט לנדוי את הדברים הבאים:

"כאשר שני הצדדים להסכם כבר נתנו את הסכמתם להסכם, אך ביצוע ההסכם תלוי בהסכמתו של צד שלישי – כי אז מתן ההסכמה של הצד השלישי יכול להיות תנאי מתלה, ובמקרה כזה ההסכם הוא הסכם גם לפני השגת אותו אישור. אבל לא כן הוא כאשר אחד הצדדים למשא ומתן לקראת כריתת ההסכם הוא אישיות משפטית הפועלת באמצעות האורגנים שלה, ובטופס ההסכם נאמר במפורש שההסכם לא יכנס לתקפו אלא אם אורגן מסוים של אותה אישיות משפטית יאשר אותו – כי אז אין לפנינו תנאי מתלה ולא נקשר ההסכם עד שלא ניתן האישור הדרוש" (שם, בעמ' 172; ההדגשה שלי – ט' ש' כ').

הפועל היוצא מהאמור הוא כי גם המכתב השני והסכמת המערער לאמור בו, לא שכללו חוזה חכירה עם המינהל, אף לא חוזה על-תנאי.


ההיוועצות בעירייה

10.    חוזה החכירה לא הבשיל בעטייה של עמדת העירייה שנתבקשה על-ידי הנהלת המינהל ואומצה על-ידיה כטעם להפסקת המגעים עם המערער. מה דינה של ההיוועצות בעירייה לצורך אישור החכירה על-ידי המינהל והאם רשאי היה המינהל להימנע מכריתת חוזה חכירה בעטייה של עמדת העירייה? נבחן שאלות אלה מן הפן החוזי, ולאחריו – מן הפן המינהלי.

הפן החוזי

11.    לאחר שהובאה העיסקה לדיון בפני הנהלת המינהל, נתבקש סגן מנהל המחוז לברר את עמדת העירייה ביחס לביצוע העיסקה. הוא פנה לעירייה במכתב, ובו יידע אותה על העיסקה ההולכת ונרקמת, תוך שהוא מביע את הסתייגותו ממנה מן הטעם שהשטח מצוי במקום רגיש לכל הדתות וביקש את עמדתה. בתשובה שניתנה, כתב אגף תכנון העיר את הדברים הבאים:

"השטח מיועד על פי תכנית עמ/9 לשטח צבורי פתוח ומהווה ציר גישה בלעדי למבנים ולחלקות שמסביבו. מבחינה תכנונית אין לאפשר בניה במקום והדבר נוגד את כל מגמות הפתוח".

בעטייה של עמדת העירייה, הפסיק המינהל את המגעים שהתקיימו עם המערער והודעה על כך נמסרה לו.

טוען המערער, כי עמדתה של העירייה וההתחשבות בה, היא שהכשילה את שכלול חוזה החכירה. טענתו מכוונת חציהָ נגד עצם פניית מנהל המחוז לעירייה באשר לביצוע העיסקה, שלדידו, לא נמנתה עם ההסכמות שנרקמו; הוא אף לא ידע על קיומו של נוהל שלפיו המינהל נועץ בעירייה בטרם יאשר ביצוע עיסקה ב"שטח ציבורי פתוח". מכאן – לטענתו – אין ליתן לנוהל זה כל נפקות ביחס לאישור העיסקה עמו. מכל מקום – כך הטענה – השיקול התכנוני שאינו מאפשר קבלת היתר בנייה בשטח הנדון, מצוי במישור היחסים בינו לבין רשויות התכנון ולא בינו ובין המינהל, ולפיכך אין מקומו של שיקול זה בין השיקולים לצורך אישור העיסקה. לדידו, גם אם לא יזכה בהיתר בנייה במקום ולא יוכל לממש את המטרה – הפעלת עסק – שלשמה הוא מבקש להתקשר עם המינהל לחכירת הנכס, הרי שאין בשיקול זה כדי להצדיק מניעת ההתקשרות החוזית עמו.

לעומתו, טוען המינהל, כי ההיוועצות בעירייה וקבלת עמדתה בקשר להחכרת הנכס, הינן צעדים שיגרתיים בגדרו של שיקול-הדעת הענייני של המינהל לצורך אישור עיסקת החכירה ב"שטח ציבורי פתוח", וזאת לפי נוהלי המינהל.


12.    דין טענותיו של המערער להידחות, מן הטעמים שיפורטו:

בית-משפט קמא קבע על-פי חומר הראיות שהיה בפניו, כי בפנותו לקבל את עמדת העירייה, פעל המינהל על-פי נוהל לאישור עיסקת חכירה ב"שטח ציבורי פתוח"; כך עלה מתצהירו של סגן מנהל המחוז שאת עדותו אימץ בית-המשפט. אין מקום להתערבותנו בקביעה זו, ועל-כן יש לדחות את טענתו של המערער, שלפיה קיומו של הנוהל האמור לא הוכח על-ידי המינהל בבית-משפט קמא.

אכן, הנוהל האמור לא קיבל ביטוי מפורש במכתבים שנשלחו למערער וכל שצוין הוא שהעיסקה מותנית באישור הנהלת המינהל. טוב היה עושה המינהל אילו יידע את המערער כי השיקול התכנוני יבוא במניין שיקוליו לצורך אישור העיסקה, וכי העירייה – שעמה נועץ המינהל – תחווה את דעתה בנדון. אולם, חרף האמור, אי-ידיעתו של המערער בדבר קיומו של נוהל היוועצות בעירייה אינה מעלה ואינה מורידה לעניין קביעת הלגיטימיות של פנייה זו; אף הסכמתו של המערער לפנייה זו איננה נחוצה. די בציון הסייג כי העיסקה מותנית באישור המינהל, על-מנת שהנהלת המינהל תהא רשאית להפעיל את שיקול-דעתה, בין היתר, על-ידי היוועצות בגורמים רלוונטיים – ביניהם העירייה – בין שהם אורגן של הרשות המוסמכת עצמה ובין שהם חיצוניים לה.

בגדרו של דיון באישור העיסקה, על המינהל לשקול את כל השיקולים השייכים לעניין באופן מושכל וענייני, בבחינת "מרבה עצה – מרבה תבונה" (משנה, אבות, ב, ז [א]). הפנייה לעירייה נעשתה במסגרת הפעלת שיקול-הדעת של המינהל, שכן העירייה, כעולה מתצהירו של סגן מנהל המחוז, "הינה אחת מרשויות התכנון, הנותנת חוותדעתה ועמדתה בכל הקשור לאספקט התכנוני בעיקר במקומות בעלי רגישות לאומית כמו הר ציון". אשר-על-כן, מן ההיבט החוזי של יחסי הצדדים, אין פגם בהיוועצות של המינהל בעירייה, למעט עיתויה של הפנייה, כפי שיבואר בהמשך הדברים.

הפן המינהלי

13.    המינהל פנה לקבלת עמדת העירייה מן הטעם שהשטח מצוי במקום רגיש לכל הדתות. בתשובתה – שניתנה על-ידי אגף תכנון עיר – צוינו הדברים הבאים:

"הנושא נבדק בצורה יסודית. השטח מיועד עלפי תכנית לשטח ציבורי פתוח ומהווה ציר גישה בלעדי למבנים ולחלקות שמסביבו. מבחינה תכנונית אין לאפשר בניה במקום והדבר נוגד את כל מגמות הפיתוח. המערה עצמה גם היא בשטח ציבורי פתוח ועצם הפיכתה לעסק נוגדת את התכניות" (ההדגשה שלי – ט' ש' כ').


מן המימצאים שנקבעו על-ידי בית-משפט קמא עולה, כי אישור עיסקת חכירה על-ידי המינהל נעשה על-פי נוהל המשלב היוועצות בעירייה, כרשות התכנון המקומית. באשר להיוועצות בעירייה, לא הצביעו בעלי-הדין שלפנינו – מי מזה ומי מזה – על קיומה או על היעדרה של חובת היוועצות סטטוטורית בנדון. אולם, קיומה של חובת סטטוטורית איננו תנאי-בלעדיו-אין לאפשרות העומדת בפני רשות מינהלית לקיים היוועצות לצורך הפעלת סמכות המופקדת בידיה על-פי חוק. על ההיוועצות הוולונטרית, אומר פרופ' יצחק זמיר:

"דומה שאין מקרה בו הרשות המינהלית אינה רשאית להתייעץ באחרים בקשר להפעלת סמכותה. ההתיעצות היא באופן מובהק סמכות עזר הנלווית לסמכות הראשית...

...התיעצות רצונית של רשויות מינהליות, במסגרת המינהל הציבורי ומחוץ למסגרת זאת, היא דבר שבשיגרה... ההתיעצות, ביוזמת הרשות, היא דרך מקובלת לאיסוף חוות דעת ועמדות במידה הנראית בעיני הרשות מועילה" (ראו י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב) [29], בעמ' 857).

רשות מינהלית רשאית, כעניין שבשיקול-דעתה – וכחלק מסמכויות העזר המצויות בידה, על-פי סעיף 17(א) לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981 – להיוועץ בגורמים שונים לצורך גיבוש שיקול-דעתה, בטרם תפעיל את סמכותה. האפשרות להיוועץ אף נגזרת מחובתה של הרשות להפעיל את סמכותה המינהלית בסבירות, על בסיס תשתית נתונים ראויה ולאחר שנשקלו השיקולים הענייניים. הכנת תשתית השיקולים הראויה עשויה לכלול גם קבלת מידע וחוות-דעת מרשויות מינהליות אחרות (ראו: בג"ץ 987/94יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת [8], בעמ' 423-424 וכן י' זמיר "הסמכות המינהלית" [35], בעמ' 124-126). "על-מנת שרשות ציבורית תמלא תפקידה כהלכה, עליה לדאוג תחילה שכל העובדות והנתונים הנוגעים לעניין יהיו לפניה. באין תשתית עובדתית הולמת, לא כל החשוב והדרוש להכרעה בעניין יהיו לנגד עיניה של הרשות" (ראו בג"ץ 2013/91עיריית רמלה נ' שר הפנים [9], בעמ' 279). את סמכותה להיוועץ יכולה הרשות לעגן בנוהל – קרי: הנחיה מינהלית – כפי שאכן עשה המינהל במקרה שלפנינו (ראו: י' דותן הנחיות מינהליות [30], בעמ' 82-83 וכן ר' הר-זהב המשפט המינהלי הישראלי [31], בעמ' 173, 175).

לפיכך, משביקש המינהל לבחון אם להתקשר עם המערער בחוזה לצורך חכירת הנכס, הרי שרשאי היה להיוועץ בעירייה, חרף העובדה שהיוועצות מנדטורית אינה מוטלת עליו בחוק.


14.    ישאל השואל מה טעם יש לו למינהל להביא במניין שיקוליו לצורך אישור עיסקת חכירה, שיקולים תכנוניים המלמדים כי החוכר לא יזכה להיתר בנייה, ומשכך, לא יוכל לממש את המטרות שלשמן הוא חוכר את הנכס. האין בשיקול זה – כך ישאַל – משום נימוק שאיננו מעניינו של המינהל?  

השאלה היא אפוא אם ההיוועצות בעירייה כרשות התכנון המקומית – ושקילת עמדתה במניין השיקולים – נופלות במסגרת השיקולים הענייניים, אשר המינהל רשאי היה לשקול בבואו להחליט אם להחכיר את הנכס ואם לאו.

כלל הוא שכל רשות מינהלית חייבת להפעיל את סמכותה על יסוד שיקולים ענייניים בלבד, וכלל הוא שהיא חייבת להפעיל את סמכותה כדי לשרת את מטרת החוק המסמיך, ושניים אלה – חד הם (ראו בג"ץ 4422/92עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל [10], בעמ' 857). גם ההיוועצות לצורך גיבוש שיקול-הדעת המינהלי, תחומה בגדרם של השיקולים הענייניים הקשורים בהפעלת הסמכות העיקרית, שלשם הפעלתה נערכת ההיוועצות (ראו: זמיר בספרו הנ"ל (כרך ב) [29], בעמ' 702, 740-741, 861; "הנחיות מינהליות" – הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 60.013 [37] (התפרסמו בפרקליט לח (תשמ"ח-תשמ"ט) 24, בעמ' 36)).

15.    לעתים, מיתחם השיקולים הענייניים להפעלת סמכות מינהלית עולה ונלמד מפורשות מהוראות החוק המסמיך (ראו, למשל, חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, סעיף 61). דא עקא, שבענייננו, הוראותיו הלאקוניות של החוק המסמיך – הוא חוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960 (להלן – החוק) – אינן מלמדות מאומה על אודות השיקולים הענייניים שעל המינהל לשקול באשרו עיסקת חכירה. לפיכך, עלינו לבחון את התכלית המונחת בבסיס סמכותו של המינהל להחכיר מקרקעין, שעשויה לתחום את סמכותו של המינהל, את מטרותיה ואת השיקולים הענייניים הבאים בגדרה (ראו בג"ץ 5688/92ויכסלבאום נ' שר הביטחון [11], בעמ' 824).

16.    מינהל מקרקעי ישראל הוקם עם חקיקת החוק, על רקע האמנה שנחתמה בין מדינת ישראל לקרן הקיימת לישראל להסדרת ניהול מקרקעי ישראל. סעיף 2(א) לחוק קובע, שהמינהל "ינהל את מקרקעי ישראל" הכוללים, על-פי האמור בסעיף 1 לחוק-יסוד: מקרקעי ישראל, את המקרקעין אשר בבעלות המדינה, בבעלות רשות הפיתוח ובבעלות הקרן הקיימת לישראל. מקרקעין אלה מהווים 93% משטח ישראל (ראו י' ויסמן "מקרקעי ישראל" [36]). על המינהל לפעול על-פי המדיניות הקרקעית שתקבע מועצת מקרקעי ישראל (סעיף 3 לחוק; בג"ץ 5575/94מהדרין בע"מ נ' ממשלת ישראל [12] וכן כתב האמנה בין מדינת ישראל ובין קרן קימת לישראל (י"פ (תשכ"ח) 1597)).


עינינו הרואות, כי המחוקק לא פירט בחוק את תוכן המדיניות הקרקעית שינקוט המינהל, בהשאירו קביעת מדיניות זו למועצת מקרקעי ישראל. על כך, ועל התייחסות ביקורתית לדרך זו, ראו דותן בספרו הנ"ל [30], בעמ' 315-316 וה"ש 41 בעמ' 316 וכן, ע"א 585/68וייראוך נ' מינהל מקרקעי ישראל [13], בעמ' 494. גם חוק רשות פיתוח (העברת נכסים), תש"י-1950, המסמיך את מינהל מקרקעי ישראל לפעול מטעמה של רשות הפיתוח בנכסים שבבעלותה, אינו מספק כל הנחיה בדבר השיקולים הנוגעים להפעלת סמכות זו (ראו סעיפים 2(ב) ו-3(4) לחוק רשות פיתוח (העברת נכסים)). לביקורת על מצב הדברים, שבו חוק מסמיך אינו כולל הנחיה של ממש בדבר תכלית הסמכות ומטרותיה, ראו זמיר, במאמרו הנ"ל [35], בעמ' 90.

17.    כאן ראוי להדגיש, כי אף שהמדיניות הבסיסית שלפיה פועל המינהל בהחכרת מקרקעין לא נקבעה בחקיקה, מצאה הממשלה לקובעה בהחלטתה מיום 23 במאי 1965, וזו אומצה כמדיניות הקרקעית בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל ומשמשת את מינהל מקרקעי ישראל עד היום (ראו ויסמן, במאמרו הנ"ל [36], בעמ' 1286). על העקרונות הבסיסיים שאומצו על-ידי מועצת מקרקעי ישראל, נמנים הכללים הבאים:

"קרקע תוחכר... רק לאחר שיושלם תכנונה על ידי רשויות התכנון והבנייה, ולאחר גמר פעולות הפיתוח והבנייה – בהתאם לייעוד המקרקעין" (ראו ויסמן, לעיל [36], בעמ' 1287; ההדגשה שלי – ט' ש' כ').     

לפיכך, עולה כי ההיוועצות בעירייה כרשות התכנון המקומית – וההתחשבות בשיקול התכנוני שעליו חיוותה היא את דעתה – יונקות את חיותן וחיוניותן מן המדיניות הקרקעית שהוּתוותה על-ידי הממשלה ואומצה על-ידי מועצת מקרקעי ישראל.

על-פי המדיניות הקרקעית שעליה אמוּן המינהל, לא יוחכרו מקרקעין אלא לאחר השלמת תכנונם על-ידי רשויות התכנון והבנייה. יתרה מזאת: מקום שקיים תכנון, והחכרת המקרקעין אינה עולה עמו בקנה אחד – הרי שעל אחת כמה וכמה לא ניתן יהא להחכירם (ראו בג"ץ 219/81שטרית נ' שר החקלאות [14]). יפה לענייננו המקרה שהתברר בע"א 516/87מדינת ישראל נ' בלייכפלד [15], ושבו נדון סירובו של המינהל ליתן את הסכמתו – על-פי חוזה החכירה – לתוספת בנייה על מבנה שהיה קיים בשטח שהוחכר על-ידיו. המינהל סירב לאשר זאת מן הטעם, השייך לענייננו, ולפיו בקשת החוכר לתוספת בנייה איננה תואמת את התכנית המפורטת החלה על השטח. השופט גולדברג – שלנימוקיו הסכים השופט חלימה – קבע בפסק-דינו, כי:


"אף אם הסמכות שלא לאשר את תכנית הבנייה מסורה בסופו של דבר לרשויות התכנון, אין לומר, כי על המדינה, בבואה להפעיל את שיקול-דעתה [למתן ההסכמה הנדרשת לתוספת הבנייה – ט' ש' כ']... להתעלם כליל מהוראות תכנית בניין עיר. שיקול זה לגיטימי ואינו חורג מ'מיתחם הסבירות'" (שם, בעמ' 249).

18.    לאור האמור לעיל, אין לצפות כי המינהל יחכיר מקרקעין לאדם, לתקופה שמִשכה יובל שנים כמעט, וכשבצדה אף אפשרות להארכת החכירה, כאשר ידוע למינהל, עובר למתן זכות החכירה, כי המטרה שלשמה מוחכרים המקרקעין אינה עולה בקנה אחד עם התכנון והייעוד החלים על מקרקעין אלו (ראו דברי השופט לנדוי בבג"ץ 294/75 בן חיים נ' מינהל מקרקעי ישראל [16], בעמ' 416). הנחת אבן-נֶגֶף, ביודעין, בפני רשויות התכנון והבנייה, אינה עולה בקנה אחד עם חובתו של המינהל – כנאמן הציבור על מקרקעי ישראל – לשקול ולהכין תשתית שיקולים ונתונים ענייניים, על אחת כמה וכמה, נוכח קיומו של נוהל היוועצות מפורש הנובע מהמדיניות הקרקעית שעל-פיה יש לכלכל את החכרת המקרקעין.

19.    טיבה של התייעצות הוא, כי הגוף המייעץ ישמיע את עמדתו, כאשר ההחלטה נותרת בסופו של יום בידי מי אשר המחוקק מסר לו את הסמכות להחליט, הלוא הוא המינהל (ראו: ע"פ 22/89 עזבה נ' מדינת ישראל [17], בעמ' 599 וכן הר-זהב בספרו הנ"ל [31], בעמ' 163). ואולם, משפנה המינהל לקבל את עמדת העירייה בנדון, שאותה רשאי היה לשקול במסגרת סמכותו להתחשב בשיקול התכנוני, הרי שרשאי היה לקבל החלטתו תוך אימוץ עמדת העירייה או בכל דרך אחרת (ראו: בג"ץ 497/81 רובינוביץ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה – מחוז המרכז [18], בעמ' 213; בג"ץ 4870/90הסתדרות הרוקחים בישראל – ענף בתי המרקחת נ' שר הבריאות [19], בעמ' 721 וכן בג"ץ 171/78אשכר בע"מ נ' שר העבודה והרווחה החברתית [20], בעמ' 146).

20.    את המסקנה האמורה ניתן לתמוך גם בטעמים אחרים.

שקילת השיקול התכנוני שעליו חיוותה העירייה את דעתה, באה במסגרת חובתו של המינהל לפעול בסבירות בטרם יוחלט על החכרת מקרקעין, וזאת חרף העובדה שאין הוא הרשות המוסמכת לענייני תכנון ובנייה. מינהל מקרקעי ישראל, כמו גם רשויות התכנון והבנייה, הינן רשויות מינהליות, הפועלות מכוח חוק על-מנת לשרת את אינטרס הציבור, כל רשות בתחומה היא. נוכח הזיקה ההדוקה בין ניהול מקרקעי ישראל מחד גיסא, ובין היבטי תכנון ובנייה המצויים בתחומן של הרשויות המופקדות על כך מאידך גיסא, מן הראוי הוא שתתקיים מידה של שיתוף פעולה בין הרשויות המוסמכות, על-


מנת שכל רשות תוכל להציג בפני רעותה שיקולים רלוונטיים הקשורים בתחום שעליו היא מופקדת, שכן:

"השאיפה [היא – ט' ש' כ'] להביא לפני... [בעל הסמכות – ט' ש' כ'] נתונים מקצועיים... מאותם תחומים אשר החלטתו משפיעה עליהם, שאינם בתחום טיפולו הישיר. ההתייעצות... באה ליצור מסגרת מסודרת שבה יישקלו כל הנתונים הרלוואנטיים להחלטתו" (ראו בג"ץ 1869/95חברה להובלת דלק בע"מ נ' שר התחבורה [21], בעמ' 567).

הצורך ביצירת גשרים של שיתוף פעולה בין הרשויות קיבל לאחרונה ביטוי בפסיקתו של בית-משפט זה במקרה שנדון בע"א 1444/95עיריית אילת נ' מינהל מקרקעי ישראל [22]. באותו מקרה נדון מכרז – שפרסם מינהל מקרקעי ישראל – להחכרת מגרשים במחירים מוזלים במיוחד, למטרת בנייה עצמית של יחידות דיור בעיר אילת. העירייה ביקשה מבית-המשפט להצהיר על בטלותו של המכרז, כשהיא מלינה על כך שתנאי המכרז לוקים בחוסר סבירות, וזאת מן הטעם שהמכרז היה פתוח להשתתפות כלל הציבור ולא הוגבל לתושבי העיר אילת בלבד. בית-משפט זה, בערעור, קיבל את טענתה של העירייה כשהשופט מ' חשין הוסיף וציין בפסק-דינו את דברי התוכחה הבאים, שאליהם הצטרף השופט טל:

"המכרז עניינו הוא בנייה ושיכון באילת. הייתכן שהעירייה לא תשותף בו?... הנלמד מכאן שהמינהל הוא שיקבע – תמיד ובאורח בלעדי – כיצד ייבנה, למי ייבנה ומי ישוכן, ועיריית אילת תעמוד לה מן הצד, מבוישת, ותיאלץ למצוא סעד בבית-משפט? כשאני לעצמי, דומני כי חל כאן ליקוי חמור בסדרי המינהל (תרתי משמע)" (ראו שם, בעמ' 768).

21.    מן הראוי אפוא, שבמקרים שבהם שיקולים שעליהם אמונות רשויות התכנון והבנייה, עשויים להשליך על ניהול מקרקעי ישראל בידי המינהל, יובאו אלה במניין שיקוליו בטרם יפעיל האחרון את סמכותו. שהרי, ככלות הכול, האינטרס הציבורי וטובת הכלל הם המשמשים "עמוד האש" המדריך את פעולתן של הרשויות כולן. בעניין זה אמר השופט ג' קלינג כי המחוקק הפקיד "בידי מינהל מקרקעי את אחד המשאבים הלאומיים החשובים ביותר, אם לא החשוב בהם" (ה"פ (ת"א) 433/96ילובסקי נ' נחלים [24]). המסקנה האמורה מתבקשת, בין היתר, גם מטעמי חשיבות התכנון (ראו בג"ץ 2920/94אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה, עמותה רשומה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה [23], בעמ' 454-455).


אכן, אי-תיאום מלכתחילה בין העירייה למינהל עלול היה להימצא פוגע באינטרס הציבורי שעליו מופקד המינהל ושעליו מופקדת העירייה, כל רשות בתחומה שלה. אשר-על-כן, נראה, כי גם מטעמים אלו ניתן היה להגיע למסקנה שאליה הגעתי לעיל, ולפיה עצם ההיוועצות בעירייה ושקילת השיקול התכנוני היו פעולות שאין למצוא בהן כל פגם.

22.    לסיכום הדברים עד כה, הרי שבהיעדר אישור הנהלת המינהל, לא נכרת חוזה חכירה בין המערער ובין המינהל והמגעים ביניהם היו בגדר משא ומתן לקראת כריתת חוזה. שיקולי המינהל שלא ליתן את האישור הנדרש לביצוע העיסקה וההיוועצות ברשויות התכנון והבנייה, היו במסגרת סמכותו ונעשו כדין. נותר לבחון אפוא שמא נהג המינהל במהלך המשא ומתן שלא בתום-לב ובדרך מקובלת, כטענת המערער.

התנהגות המינהל בראי חובת תום-הלב

23.    בית-משפט קמא דחה את טענת המערער שלפיה ניהול המשא ומתן על-ידי המינהל היה נגוע בחוסר תום-לב. המערער חוזר על טענה זו וטוען, כי חוסר תום-לבו של המינהל בא לידי ביטוי ביצירת מצגים מטעים, בהוספת תנאים חד-צדדיים ובחזרתו של המינהל מהצעתו בשלב מאוחר; המינהל דוחה טענות אלה.

אכן, המינהל, ככל מתקשר, חייב לנהוג במשא ומתן לקראת כריתתו של חוזה עם הפרט, בתום-לב ובדרך מקובלת. דרישת תום-הלב המוטלת על המינהל כרשות ציבורית "...מחמירה יותר מחובת תוםהלב הנדרשת מן הפרט. המידה המחמירה חלה בין אם פועלת הרשות בתחום המשפט האזרחי ובין אם פועלת היא בתחום המשפט הציבורי..." (ראו בג"ץ 4422/92[10], בעמ' 860). ואף-על-פי-כן, אין התנהגות המינהל בענייננו מגיעה כדי הפרת חובת תום-הלב על-פי הקריטריונים הנקוטים בידינו בקביעת הפרת החובה.

אמנם, המינהל החליט לסגת מהמגעים להשלמת החוזה בשלב מתקדם של ניהול המשא ומתן, אלא שהנסיגה באה בגדרה ועל רקעה של האמירה המפורשת והברורה במכתבי המינהל למערער שנשלחו בתחילת המשא והמתן ובמהלכו, ושבהם צוין כי העיסקה תובא לאישור ההנהלה, כי היא מותנית באישור הנהלת המינהל וכי כל האמור במכתב הוא בבחינת משא ומתן. הנסיגה באה בעטיו של השיקול התכנוני, שהינו שיקול ענייני ולגיטימי שאותו רשאי היה המינהל לשקול לצורך אישור עיסקת החכירה.

24.    עם זאת, לא אוכל לסיים פסק-דין זה בלי להביע מורת רוח מהדרך שבה נהג המינהל, אף כי אין בכך כדי להביא לראיית התנהגותו כהפרת חובת תום-הלב. במה


דברים אמורים? העובדה שהנכס שבו מדובר מצוי ב"שטח ציבורי פתוח" הייתה ידועה למינהל – או צריכה הייתה להיות ידועה לו – עוד בטרם החל המשא ומתן. מאחר שההיוועצות בעירייה הינה חלק מהנוהל שעל-פיו פועל המינהל באשרו חכירה ב"שטח ציבורי פתוח", ראוי היה שהמינהל יְיַדֵּע את המערער בתחילת הדרך ולא בשלב מאוחר, לאחר שפרטי העיסקה נדונו וסוכמו, כי ההיבט התכנוני יימָנה עם שיקוליו וכי בדעתו להיוועץ בעירייה בנושא זה.

המערה הושכרה למערער בשנת 1983 ב"חוזה שכירות – עסקים", שהעניק לו זכות דיירות מוגנת; בחוזה צוין כי מטרת השימוש במושכר היא לצורך הפעלת בית תה. השכרת המערה למערער בדיירות מוגנת, במטרה מוצהרת לנהל בה בית תה, חרף סיווּגם של המערה ושל השטח שבחזיתה כ"שטח ציבורי פתוח"; החלפת המסמכים במהלך המשא ומתן שמהם עלה כי המערער מבקש לחכור את הנכס כדי לבנות בו מבני עזר ומטבח לשימוש בית התה וניהול המגעים עם המערער לקראת כריתת חוזה חכירה – כל אלה עשויים היו לטעת בו את הרושם המטעה כי חכירת השטח שבחזית המערה לצורכי הפעלת בית התה לא תעורר קושי של ממש. משנתעורר הקושי והתחוור המכשול התכנוני, היה המינהל רשאי להימנע מלאשר את העיסקה על-אף הציפייה של המערער והאכזבה בעקבותיה. על עוגמת הנפש שנגרמה לו, אין המערער זכאי להיפצות בהיעדר עילה חוקית לחיובו של המינהל. 

25.    אשר-על-כן, מציעה אני לדחות את הערעור. בנסיבות העניין, ואף שהערעור נדחה, מציעה אני לחייב את המינהל לשלם למערער הוצאות בסך 20,000 ש"ח.

השופט י' אנגלרד

          אני מסכים.

השופט מ' אילן

          אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק-דינה של כבוד השופטת שטרסברג-כהן.

      ניתן היום, א' בניסן תשנ"ט (18.3.1999).


מיני-רציו:

* חוזים – גמירת-דעת – משמעותה

אופן בחינתה – בדרך של מבחן חיצוני אובייקטיבי דרך עיני המתקשר הסביר באותן נסיבות – הסתייגות שנכללה במסגרת מסמך – כמעידה על היעדר גמירת-דעת – גמירת-דעתו של גוף מינהלי – כמגובשת על-ידי בעל סמכות ההחלטה באותו גוף.

* חוזים – משא ומתן לכריתת חוזה – בדרך מקובלת ובתום-לב

דרישת תום-הלב המוטלת על רשות ציבורית – כמחמירה יותר מחובת תום-הלב הנדרשת מהפרט – נסיגת מינהל מקרקעי ישראל ממגעים להשלמת חוזה חכירה בשלב מתקדם של ניהול המשא ומתן – כאשר הובהר לצד שכנגד כי העיסקה כפופה לאישור הגורמים המוסמכים והמדובר במשא ומתן גרידא – כאשר נסיגת המינהל מהעיסקה הינה בעטיו של שיקול תכנוני ענייני – אין בה כדי להפר את חובת תום-הלב.

* חוזים – תנאי מתלה – משמעו

דרישת אישורו של גורם מוסמך לתנאי החוזה – אינה בגדר תנאי מתלה – היותה שלב בדרך לשכלול החוזה – חוזה על תנאי מתלה – כחוזה שנתקיימו לגביו כל הדרישות ליצירת חוזה ואין בו חסר.

5129371

54678313* משפט מינהלי – היוועצות – הרשות לקיימה

גם בהיעדר חובת היוועצות סטטוטורית – היוועצות כסמכות עזר מובהקת של רשות מינהלית – כנגזרת מחובתה של הרשות המינהלית להפעיל את סמכותה בסבירות על בסיס תשתית נתונים ראויה – עיגון סמכות ההיוועצות בנוהל – האיסור על קבלת עצה כתכתיב המחליף את שיקול-הדעת העצמאי של הרשות המינהלית – מינהל מקרקעי ישראל – היוועצותו ברשות התכנון המקומית – ביחס למתן זכות חכירה.

* מקרקעין – מקרקעי ישראל – מינהל מקרקעי ישראל

התקשרותו עם הפרט לכריתת חוזה חכירה – כנבחנת באספקלריה של המשפט הפרטי והמשפט הציבורי כאחד – היוועצות המינהל ברשות התכנון המקומית – התחשבותו בשיקול התכנוני במסגרת שקילת הבקשה לחכירת מקרקעין – מדיניות הממשלה שלפיה לא יוחכרו מקרקעין אלא לאחר השלמת תכנונם ולא תאושר החכרת מקרקעין במקום שבו אין החכרתם עולה בקנה אחד עם התכנון – כשיקול המנחה את המינהל בתפקידו כנאמן הציבור על מקרקעי ישראל.

  • 1
×
 
לשאלות צרו איתנו קשר בטלפון 03-6129124
 אם האתר היה לכם מועיל, היו חברתיים, הקליקו Like...
 
×